居民身份证的查验和扣押制度
居民身份证是为了证明居住在中华人民共和国境内的公民身份，保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动，维护社会秩序，由国家统一制作颁发的一种具有法律效力的证件。新颁行的《中华人民共和国居民身份证法》从立法上规范了居民身份证的查验和扣押制度。本文拟从查验和扣押居民身份证的目的、主体、范围、程序、方法及法律责任等方面系统地阐释居民身份证的查验和扣押制度。
一、居民身份证的查验制度
（一）居民身份证的查验制度概述
居民身份证的查验是指人民警察在依法执行职务时，为查明公民身份，依法命令或强制公民出示居民身份证，重点审查、检验证件的真实性、时效性、持证人相片及其登记内容的行为[1].居民身份证的查验不同于居民身份证的核查。居民身份证的核查是指国家各级行政管理机关（包括公安机关）、企事业单位、人民团体和社会各有关部门，在办理涉及公民权益事务需要证明其身份时，对公民出示的居民身份证的持证人相片和登记内容进行核对和检查[2].居民身份证的查验和核查在目的、主体、范围、程序、方法等方面均存在显著差别，二者不能混为一谈。
目前在居民身份证的查验中存在的主要问题有：（1）利用查验居民身份证的便利，收受他人财物或者谋取其他利益；（2）违反规定查验居民身份证，侵害公民合法权益；（3）泄露因查验居民身份证而知悉的公民个人信息，侵害公民合法权益。究其原因，主要有以下几个方面：（1）查验目的不明确。（2）查验主体不适格。（3）查验范围随意扩大化。（4）查验程序不规范。归根结底，问题的症结在于人民警察"执法为民"的观念尚未完全树立起来。规范居民身份证的查验制度，有利于保障公民的合法权益，有利于公民进行社会活动，有利于维护社会秩序。
（二）居民身份证的查验目的
人民警察查验居民身份证是为了查明公民身份，打击违法犯罪，最终达到保障公民合法权益的目的。居民身份证的查验目的可以分为三个层次：（1）查明公民身份是直接目的。在现代法治社会，责任自负是法律适用的一项基本原则。打击违法犯罪，追究违法犯罪分子的法律责任，必先查明其身份。（2）打击违法犯罪是深层目的。人民警察通过查验居民身份证，查明公民身份，确认或排除违法犯罪嫌疑，也便于事后寻找证人，这都为打击违法犯罪提供了第一手材料。换言之，人民警察查明公民身份是为打击违法犯罪服务的，打击违法犯罪是更深层次目的。（3）保障公民合法权益是终极目的。法治国家是人权最有保障的国家，在法治国家一旦发生侵害公民合法权益的案件，能保证得到依法处理。人民警察通过查验居民身份证，查明公民身份，打击违法犯罪，其最终目的都要落实到保障公民合法权益上来。
值得关注的是，在我国现阶段的执法环境中，人民警察为其他目的而违法查验居民身份证的情形还比较普遍。这主要体现在：（1）为强制流动人口办理暂住证需要而查验居民身份证；（2）为索要财物或者谋取其他利益而查验居民身份证；（3）为耍特权逞威风而查验居民身份证。人民警察查验居民身份证的行为，一旦偏离或背离了"查明公民身份"、"打击违法犯罪"、"保障公民合法权益"的查验目的，必将严重影响公民进行社会活动，侵害公民合法权益，扰乱正常的社会秩序，甚至危及国家稳定。
（三）居民身份证的查验主体
《中华人民共和国居民身份证法》第十五条第一款规定："人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一的，经出示执法证件，可以查验居民身份证：……"本款规定表明，居民身份证的查验主体只能是人民警察[3].这主要是基于两方面因素的考虑：（1）树立执法权威。社会主义法治国家必须有一个独立的权威性的执法系统，而执法权威来自执法主体，所以树立执法权威必先规范执法主体。人民警察这支执法队伍，力求忠诚可靠、训练有素、精通业务、纪律严明、作风过硬，这对树立执法权威具有重要意义。（2）强化执法监督。《中华人民共和国人民警察法》设"义务和纪律"一章，明确规定了人民警察的义务和纪律。义务和纪律是对行使职权的制约，是人民警察必须遵守的行为准则。人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。人民警察执行职务违反法律规定，可以根据情节轻重，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
应当指出的是，实践中由于长期警力不足，为数不少的治安员在一些地区仍然充当着执法主体查验居民身份证。这些治安员根本就不是查验居民身份证的适格主体，其查验居民身份证行为的合法性当然也就受到来自社会各方面的质疑。问题的解决终于提上了议事日程，公安部在《2004-2008年全国公安队伍正规化建设纲要》中明确规定："规范执法主体，建立完善公安民警执法资格考试制度。继续清理整顿非执法主体人员。按照'只出不进、逐年减少、彻底取消'的原则，从2005年到2007年底将治安员从公安机关分流出去。严禁非执法主体人员参与执法。"[4]
（四）居民身份证的查验范围
《中华人民共和国居民身份证法》第十五条第一款规定："人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一的，经出示执法证件，可以查验居民身份证：（一）对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的；（二）依法实施现场管制时，需要查明有关人员身份的；（三）发生严重危害社会治安突发事件时，需要查明现场有关人员身份的；（四）法律规定需要查明身份的其他情形。"详言之，居民身份证的查验范围主要包括：（1）对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的。如何判断是否有违法犯罪嫌疑呢？我认为，对此应当采用主客观相结合的标准。从主观方面来说，有违法犯罪嫌疑是指被怀疑有某种违法犯罪行为的可能性；从客观方面来说，有违法犯罪嫌疑是指形迹可疑，如举动和神色异常。（2）依法实施现场管制时，需要查明有关人员身份的。所谓现场管制，是指在发生突发性事件或者治安灾害事故时，由公安机关在现场周围一定范围内实施强行禁止自由出入的措施[5].根据《中华人民共和国人民警察法》第十七条第一款的规定："县级以上人民政府公安机关，经上级公安机关和同级人民政府批准，对严重危害社会治安秩序的突发事件，可以根据情况实行现场管制。"（3）发生严重危害社会治安突发事件时，需要查明现场有关人员身份的。这里的"严重危害社会治安突发事件"，是指突发的、聚众的、规模较大的、对社会稳定和治安秩序有很大破坏性的事件。（4）法律规定需要查明身份的其他情形。这里的"法律"，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性立法文件。
应当指出的是，在我国现阶段的执法环境中，人民警察查验居民身份证基本上是随意的。出现这种状况的主要原因在于：（1）没有深刻领会立法者的目的。在《中华人民共和国居民身份证法》的制定过程中，对于人民警察在依法执行职务时是否有权随意查验居民身份证的问题，有肯定和否定两种不同意见[6].立法者基于保障公民合法权益和便利公民进行社会活动等因素考虑，采纳了否定意见，即人民警察在依法执行职务时也不是可以随意查验居民身份证的。（2）对"有违法犯罪嫌疑"的片面理解。由于长期以来，人民警察对"有违法犯罪嫌疑"[
的判断多采主观标准，结果成了谁都有违法犯罪嫌疑，导致在居民身份证的查验问题上基本上是随意的，想查就查，爱怎么查就怎么查。
（五）居民身份证的查验程序
《中华人民共和国居民身份证法》第十五条第一款规定："人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一的，经出示执法证件，可以查验居民身份证：……"本款规定表明人民警察查验居民身份证必须遵循法定程序：（1）依法执行职务是查验居民身份证的重要前提。这里的"依法执行职务"是指人民警察依照法律、行政法规规定的职责执行职务。《中华人民共和国人民警察法》第十九条规定："人民警察在非工作时间，遇有其职责范围内的紧急情况，应当履行职责。"因此，人民警察依法执行职务的时间可以是工作时间，亦可以是非工作时间。（2）出示执法证件是查验居民身份证的必要环节。人民警察出示执法证件，实际上就是行政程序制度中的表明身份制度。这里的"执法证件"主要包括人民警察的工作证等能够表明其工作身份、职务的有关证件。"经出示执法证件"是指在程序上，人民警察查验居民身份证之前，应当主动出示自己的执法证件。这里需要讨论的问题是，人民警察按照规定统一着装，是否还有必要出示工作证呢？我认为，如果相对人要求人民警察出示工作证的，人民警察仍然有义务出示工作证。因为表明身份制度是为了宣示执法者身份的合法性，使相对人确信其为适格的执法主体。如果相对人对执法者身份产生怀疑，执法者仍有进一步证明其执法主体身份的必要。（3）审查和检验是查验居民身份证的核心内容。居民身份证的查验方法后文专门论述。人民警察依法查验居民身份证，公民有义务配合。对于拒绝查验的，人民警察有权依照有关法律规定，分别不同情形采取措施予以处理[7].这里的"有关法律规定"主要是指人民警察法、戒严法、治安管理处罚条例、刑事诉讼法等法律的规定，采取的"措施"包括强行带离现场、继续盘问、治安处罚、直至追究刑事责任，视不同情形而定。人民警察对因查验居民身份证而知悉的公民个人信息，应当予以保护。
（六）居民身份证的查验方法[8]
居民身份证的制作有其统一规格，人民警察在查验居民身份证时只要仔细辨别，不难发现真伪。居民身份证的查验方法主要有两种：（1）当场直观查验。人民警察查验居民身份证的工作多为当场完成。查验时，应对证件进行整体识别，即对证件的外观式样、规格、塑封、印刷和相片等主要识别特征进行直观查验，认真核对持证人相片和登记内容，检查证件有效期限与持证人年龄、签发日期三者的关系，核对证件编号中出生日期码与持证人出生日期码之间的关系，分配顺序码与持证人性别是否符合男性奇数女性偶数的规则。（2）报送上级机关检验。人民警察在查验居民身份证时，如果认为证件有伪造或变造嫌疑，需进一步检验真伪的，应按照有关规定报送上级机关居民身份证管理部门进行技术鉴定。具体鉴定办法包括专用仪器检测和暗记检测，前者为专业技术人员掌握，后者限于地市一级公安机关的有关人员掌握，在此不作介绍。随着同时具备机读和视读功能的第二代身份证的换发，居民身份证的查验将会更方便、更快捷。
二、居民身份证的扣押制度
居民身份证的扣押是指公安机关在依法执行职务遇有法定情形时，为了保障刑事诉讼的顺利进行，依法强制扣留居民身份证的行为。《中华人民共和国居民身份证法》第十五条第三款规定："任何组织或者个人不得扣押居民身份证。但是，公安机关依照《中华人民共和国刑事诉讼法》执行监视居住强制措施的情形除外。" 从本款规定可以看出，居民身份证法对居民身份证的扣押作了严格限定。居民身份证扣押制度的基本涵义包括以下几个方面：（1）扣押居民身份证的目的是为了保障刑事诉讼的顺利进行，限制犯罪嫌疑人随意离开其居住地，除此之外不能有其他目的。（2）有权扣押居民身份证的主体只能是公安机关，其他任何组织和个人不得扣押居民身份证。（3）扣押居民身份证的适用范围法律有明确规定，即公安机关依照《中华人民共和国刑事诉讼法》执行监视居住强制措施的情形。对其他采取强制措施的，不应扣押居民身份证。（4）扣押居民身份证的程序具有规范性，公安机关对确实属于应当执行监视居住强制措施的情形，需要扣押居民身份证的，应当严格依照《公安机关办理刑事案件程序规定》，当场制作《扣押物品、文件清单》。（5）居民身份证的扣押具有国家强制性。
需要特别关注的问题是，在现实生活中，有些组织和个人随意扣押居民身份证的现象常有发生。从以下两则报道，可见一斑：（1）据2003年12月6日《南方都市报》消息，到中山市流浪卖艺的小黄在濠头派出所一次巡查中被查出没有暂住证，身份证于是被扣留。小黄到派出所交过50元罚款后领回身份证。交罚款的时候，他看到派出所办事人员的抽屉里放着一抽屉一叠叠的身份证，他的身份证就是从其中一叠里找出来的。交完罚款后，办事人员一句话也没讲，暂住证也没有让他补办[9].（2）据2003年8月2日《南方日报》消息，一位在南海某私营企业打工的外来女工，欲回老家治病，但工厂却不退回她的身份证。三年前，这位外来女工来到该厂，厂方以办理暂住证为由，押下了她的身份证。三年过去了，她的身份证仍然被扣着[10].
通观非法扣押居民身份证现象，归结起来主要有两种典型情形：（1）公安机关非法扣押居民身份证。（2）公司企业非法扣押居民身份证。在这里值得探讨的问题是，隐藏在非法扣押居民身份证现象背后的真正原因是什么？有何扼制对策？首先，我们来分析一下公安机关非法扣押居民身份证的原因。公安机关扣押居民身份证的法定情形是依照《中华人民共和国居民身份证法》执行监视居住强制措施，除此之外再无其他理由。上述第一则报道中，小黄的身份证被扣押并非基于法定情形，而是因为没有暂住证。当小黄交了50元罚款后，派出所并没有让他补办暂住证，交了罚款就一笔勾销。利益驱动，这就是隐藏在公安机关非法扣押居民身份证现象背后的真正原因。接下来，我们再来分析一下公司企业非法扣押居民身份证的原因。居民身份证是公民证明其身份的法定证件，具有高度的法定权威性。在实际生活中，公民需要使用居民身份证证明身份的情况非常广泛。公司企业也正是看中了居民身份证使用的广泛性，扣押居民身份证就在一定程度上限制了公司企业人员的流动。目前公司企业在人员流动的管理上有漏洞，工资待遇低却又想持久地占有他们的廉价劳动，以赚取高额利润。说到底，隐藏在公司企业非法扣押居民身份证现象背后的真正原因也还是利益驱动。一言以蔽之，利令智昏，为个人利益或小团体利益，不惜以身试法。
弄清了隐藏在非法扣押居民身份证现象背后的真正原因，再来讨论扼制对策将更有针对性。首先，追究非法扣押居民身份证的违法行为人的法律责任。后文专门论述。其次，提高公民的法律意识。现在不少公司企业扣押居民身份证，作为一种限制人员流动的手段，并美其名曰"保管"。许多员工自己都对此表示理解，不知道这种扣押居民身份证的行为是违法行为，更谈不上拿起法律武器维护自己的合法权益了。再次，降低维权成本。维权成本过高使得公民不愿意通过法律途径解决问题。最后，发展才是硬道理。涌向经济发达地区的流动人员供过于求，就业压力使之只得忍气吞声，接受公司企业的无理要求。
三、法律责任
（一）人民警察违法查验、扣押居民身份证的法律责任
《中华人民共和国居民身份证法》第十九条规定："人民警察有下列行为之一的，根据情节轻重，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责
任：（一）利用制作、发放、查验居民身份证的便利，收受他人财物或者谋取其他利益的；……（四）违反规定查验、扣押居民身份证，侵害公民合法权益的；（五）泄露因制作、发放、查验、扣押居民身份证而知悉的公民个人信息，侵害公民合法权益的。"根据该条规定，人民警察违法查验、扣押居民身份证，需要承担法律责任的行为主要有：（1）利用查验居民身份证的便利，收受他人财物或者谋取其他利益的行为。（2）违反规定查验、扣押居民身份证，侵害公民合法权益的行为。（3）泄露因查验、扣押居民身份证而知悉的公民个人信息，侵害公民合法权益的行为。人民警察有违法查验、扣押居民身份证，根据情节轻重，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（二）其他组织或个人非法扣押居民身份证的法律责任
《中华人民共和国居民身份证法》第十六条规定："有下列行为之一的，由公安机关给予警告，并处二百元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得：……（三）非法扣押他人居民身份证的。"第十八条第二款规定："有本法第十六条、第十七条所列行为之一，从事犯罪活动的，依法追究刑事责任。"根据上述规定，其他组织或个人非法扣押居民身份证，可能承担的法律责任主要有：（1）行政处罚，种类包括警告、罚款、没收违法所得；（2）刑事责任。
注释：
[1] 公安部治安管理局。中华人民共和国居民身份证问答[M] .北京：中国人民公安大学出版社，2003.35
[2] 公安部治安管理局。中华人民共和国居民身份证问答[M] .北京：中国人民公安大学出版社，2003.35
[3] 《中华人民共和国人民警察法》第二条第二款规定："人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。"
[4] http://www.cpd.com.cn/，访问时间：2004年11月30日。
[5] 刘洪斌，徐猛。中华人民共和国居民身份证法理解与适用[M] .北京：群众出版社，2003.104
[6] 参见：胡康生。中华人民共和国居民身份证法释义[M] .北京：法律出版社，2003.27.一些同志认为，人民警察只要是依法执行职务，就可以随意查验居民身份证；多数同志则认为，人民警察对居民身份证不能想查就查，如果对无关人员可以随意查验居民身份证，会给人民群众带来很多不便，执法中还可能会出现许多问题，不利于保障公民的合法权益。
[7] 《中华人民共和国居民身份证法》第十五条第二款规定："有前款所列情形之一，拒绝人民警察查验居民身份证的，依照有关法律规定，分别不同情形，采取措施予以处理。"
[8] 参见：张旭红。居民身份证的查验技巧[J].人民公安。1999.（02）
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